ACHTERGROND: Zoutwinning: wel schade, weinig baten

Op het eerste gezicht lijkt zout in niets op aardgas. Neem alleen al de opbrengsten: waar de staatskas sinds 1965 bijna 417 miljard euro aan aardgasbaten heeft geïnd, zijn de opbrengsten van de concessies voor zoutwinning verwaarloosbaar. In het Jaarverslag Delfstoffen en aardwarmte wordt veel over zout gezegd, maar niets over de zoutbaten voor de Staat der Nederlanden. Die zijn er dan ook niet.

In dat opzicht is zout het lelijke eendje van de Nederlandse bodemschatten. Toch is zout na aardgas de belangrijkste delfstof die in Nederland wordt gewonnen. Nederland telt 16 winningsvergunningen voor zout; de locaties bevinden zich allemaal in het noorden en oosten van Nederland. In 2018 werd er 6,7 miljoen ton zout gewonnen. Nederland is daarmee na Duitsland de tweede producent van zout in Europa. Wereldwijd staat ons land op de negende plaats.

De zoutwinning heeft altijd in de schaduw van het gas gestaan, zeker waar het gaat om de aandacht voor de risico's. Die aandacht is er lokaal wel, maar het onderwerp staat niet scherp op de radar van de nationale politiek. De risico's en de maatschappelijke kosten zijn altijd al dan niet bewust weggewuifd.

Net als bij de gaswinning. "In beide gevallen worden de risico's gebagatelliseerd, met als gezamenlijk motief economisch gewin. Het lijkt verdacht veel op elkaar", zegt Adriaan Houtenbos, oud NAM-medewerker en sinds 2000 onafhankelijk specialist op het gebied van bodemdaling. Houtenbos heeft jarenlang tevergeefs gewaarschuwd voor de bodemdaling als gevolg van gaswinning in Noord-Nederland. Volgens hem verloopt die sneller en grilliger dan de achterhaalde modellen van de NAM voorspellen.

Hoewel niet onomstreden, wordt Houtenbos tegenwoordig wél serieus genomen. Hij werd als deskundige uitgenodigd bij het allereerste rondetafelgesprek over zoutwinning van de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken en Klimaat, in september 2018. In zijn position paper stelde Houtenbos dat ook bij de zoutwinning "in tegenstelling tot de gangbare mening in de sector, aardbevingen ontstaan. Aardbevingen door zoutwinning leveren dezelfde schade op als die door gaswinning". Houtenbos zegt dat bij alle incidenten die er de afgelopen jaren plaats hebben gevonden geen een "vóór aanvang van de winning als reële mogelijkheid werd onderkend".

Met andere woorden: we denken wel dat de risico's laag zijn, maar in werkelijkheid hebben we er vooral niet zo'n goed beeld van. Houtenbos is van mening dat de overheid bij de beoordeling van de risico's te veel uitgaat van de theoretische modellen die de mijnbouwer heeft verstrekt. En die zijn volgens hem nooit accuraat geweest.

Net als bij de gaswinning wegen economische belangen in de zoutwinning zwaarder dan het algemeen maatschappelijk belang, constateert Houtenbos. Pogingen om feiten boven tafel te krijgen worden "in de praktijk ernstig belemmerd door een gekunsteld beroep op bedrijfsvertrouwelijkheid/concurrentiegevoeligheid. Zo stuitte de vrijgave van de meest saillante details van recente incidenten in de voorbereiding van dit rondetafelgesprek op bezwaren van mijnbouwers."

En incidenten, die waren er de afgelopen decennia zeker. Wat heet: meerdere daarvan kunnen direct worden toegeschreven aan de winning van zout. Het beruchtste geval dateert uit 1991: toen stortte in Twente een zoutcaverne in, met een diepe kuil in de grond als gevolg. Er zijn op dit moment nog 41 andere cavernes in Nederland die volgens eigenaar Nouryon (voorheen AkzoNobel) potentieel instabiel zijn: 'Veel van deze potentiële sinkholes zullen groter en dieper zijn dan die in 1991,' waarschuwde AkzoNobel in 2015.

Na verschillende incidenten, waarbij sprake was van lekkages, staat Nouryon sinds 2016 onder verscherpt toezicht van Staatstoezicht op de Mijnen (SodM). Desondanks gaat de productie door, zo bevestigde minister Eric Wiebes van Economische Zaken en Klimaat (EZK) op 3 oktober in een Kamerbrief. Aanleiding daarvoor was dat SodM deze zomer in een brief aan Nouryon had vastgesteld dat er nog steeds tekortkomingen in de veiligheidscultuur zijn. Het verscherpte toezicht blijft voorlopig gehandhaafd.

Ook in Fryslân zijn er incidenten geweest. Boeren in de omgeving van Harlingen kampten met wateroverlast op hun land nadat de bodem veel sneller bleek te zijn gedaald dan verwacht. Volgend jaar verplaatst het bedrijf de zoutwinning geheel naar zee, drie kilometer voor de kust van Harlingen. Daarvoor heeft het Rijk een nieuwe winningsvergunning afgegeven.

En dan Groningen. In 2017 werden een aantal lichte aardbevingen ten oosten van Winschoten aanvankelijk aan de gaswinning toegeschreven, maar deze bleken bij nader onderzoek veroorzaakt door zoutwinning. De winning van magnesiumzout door Nedmag in Oost-Groningen en het grensgebied met Drenthe heeft geleid tot verzakkingen en schade aan huizen. In het voorjaar van 2018 moest Nedmag op last van het SodM de winning stilleggen. In één van de cavernes was een scheur in het dak ontstaan waarbij een groot volume aan pekelwater en diesel was weggelekt. Volgens SodM is het directe gevolg daarvan dat de bodem versneld daalt, hetgeen weer leidt tot schade aan huizen.

Allemaal zijn het 'incidenten'. De gevolgen van zoutwinning ogen op het eerste gezicht niet spectaculair. Er zijn geen grote aardbevingen, geen half ingestorte boerderijen, gapende gaten of naar diesel stinkend grondwater. Toch zijn ze wel degelijk ernstig, en draaien we met zijn allen op voor de kosten.

Bij zoutwinning ontstaat de meeste schade door de bodemdaling, en daarbij gaat het niet alleen om verzakte huizen, zoals dat van Jakoba Gräper in Borgercompagnie. Als de bodem daalt, stijgt het relatieve grondwaterpeil. Daardoor kan de grond te nat worden voor de landbouw; die vernatting moet weer worden drooggepompt door het waterschap. Maar dat leidt weer tot verdere krimp van de onderliggende veenlagen. Dat is niet terug te draaien. In de kustgebieden leidt dit steeds lagere grondwaterpeil tot verzilting.

Terwijl de zeespiegel de komende decennia almaar verder stijgt, daalt de bodem in het noorden van het land als gevolg van gas- en zoutwinning gestaag. Volgens experts zoals Houtenbos gebeurt dat versneld, grillig en onvoorspelbaar. En niet geleidelijk en matig, zoals de mijnbouwbedrijven altijd hebben beweerd.

Toch staat de winning van zout zelf (nog) niet ter discussie. Hoe is dat te verklaren? Waarom nemen we de maatschappelijke schade kennelijk voor lief? En wie hebben er eigenlijk baat bij de zoutwinning?

Zout is door de eeuwen heen van groot economisch belang geweest, ook voor Nederland. Sommige historici vergelijken de betekenis van zout zelfs met die van olie. Dat mag in de hedendaagse tijd ietwat overdreven lijken, maar voor kunstmatige koeling zijn intrede deed, was zout het belangrijkste ingrediënt om voedsel tegen bederf te beschermen. En ook tegenwoordig is zout een belangrijke grondstof voor de chemische industrie.

Vanaf de middeleeuwen betrok Nederland zijn zout vooral uit Frankrijk en Portugal. Daar werd het gewonnen in zogeheten zoutpannen: een kunstmatig bekken waar zeewater in de hitte verdampt en zout in kristalvorm overblijft. Dat zuidelijke zout speelde een sleutelrol in de zogeheten moedernegotie, de handel met de landen rond de Oostzee. Zout en wijn waren de voornaamste producten die Nederlandse handelaren richting de noordelijke wereld verscheepten.

In de loop van de 19e eeuw kan zout dankzij nieuwe mijn- en boortechnieken steeds beter uit diepe aardlagen worden gewonnen. Nederland blijft op dat vlak achter: pas in 1918 verstrekt het Rijk de eerste concessie, in het Twentse Boekelo. De uitbater, Koninklijke Nederlandse Zoutindustrie, is een van de ondernemingen van waaruit na een lange reeks fusies en overnames, het Nederlandse AKZO is ontstaan. In 1994 fuseerde dat met het Zweedse Nobel Industries tot AkzoNobel en werd het een echte multinational.

De zoutwinning in Twente (en later ook Groningen) heeft een aanzienlijke rol gespeeld in de ontwikkeling van de chemische industrie. Dat was overwegend een Nederlandse aangelegenheid. Duizenden Nederlanders dankten hun baan eraan of profiteerden van het dividend dat AKZO aan hun pensioenfonds uitkeerde. Het gold als een chique bedrijf: het bestuur, met voorzitters als Aarnout Loudon en Kees van Lede, stond erom bekend dat het directe persoonlijke banden had met het Koninklijk Huis.

Eind vorig jaar kwam er aan dat Nederlandse karakter een einde. AkzoNobel verkocht zijn Special Chemicals-tak (waar de zoutactiviteiten zijn ondergebracht) aan het Singaporese staatsfonds GIC en The Carlyle Group, een Amerikaanse investeringsmaatschappij. Het verzelfstandigde deel werd omgedoopt in Nouryon (zie kader).

Als gevolg van die verkoop ligt het beslissingscentrum over de zoutwinning niet echt meer in Nederland. Het Twentse zout is wat dat betreft geen uitzondering: alle bedrijven die in ons land zout winnen, zijn van origine Nederlands, maar hebben nu een buitenlandse aandeelhouder.

Twente was lange tijd de enige plek in Nederland waar zout werd gewonnen. In de jaren '70 volgde Groningen. Naast AKZO richtte ook Shell-dochter Billiton zich op het zout dat daar diep in de bodem zit, tussen of net boven de lagen waar het aardgas uit werd gewonnen. Praktisch voor niets verwierf Billiton een concessie voor de winning van onder meer het 'unieke' magnesiumzout in de bodem onder de omgeving van Veendam.

In 1994 verkocht Shell Billiton; de zoutactiviteiten werden uiteindelijk verzelfstandigd en voortgezet door het bedrijf Nedmag. Ook dat is niet echt Nederlands: het is voor de helft in handen van het Belgische chemiebedrijf Lhoist. De andere helft is van de regionale investeringsmaatschappij NOM.

In Friesland kreeg de Harlinger Zoutfabriek Frima na jaren van voorbereiding in 1994 de vergunning om zout te winnen bij de Friese havenstad. Maar hoewel het gewonnen zout steevast werd aangeprezen als uitzonderlijk zuiver, bleef succes uit. Akzo zou de nieuwe concurrent dwars hebben gezeten, en in 2000 werd het faillissement aangevraagd. Frima werd door de Volkskrant zelfs omschreven als 'een van de grotere fiasco's van de moderne Nederlandse industrie'. De fabriek vergde destijds een investering van 250 miljoen gulden, waarvan 12,5 miljoen gulden overheidssubsidie. Uiteindelijk werd het voor 70 miljoen gulden verkocht aan het Duitse K+S en omgedoopt tot Frisia Zout (zie kader).

De zoutwinning in Nederland vindt plaats in regio's waar het economisch niet echt bruist. Om die reden werd ze door lokale politici omarmd als brenger van werkgelegenheid: een argument waar de bestuurders van de mijnbouwbedrijven steevast mee schermen zodra er kritiek klinkt over de nadelige gevolgen van hun werk. Ook al gaat het per bedrijf om niet veel meer dan honderd tot tweehonderd directe arbeidsplaatsen, voor streken waar verder niet veel werk is te vinden, zijn die meer dan welkom. Het verklaart wellicht waarom de schade aan huizen en de omgeving zo vaak voor lief wordt genomen.

Ook in die zin doet de manier waarop nu naar zoutwinning wordt gekeken, denken aan het debat dat jaren geleden over de gaswinning werd gevoerd. Maar kon je daarvan nog zeggen dat dankzij de aardgasbaten de hele Nederlandse bevolking profiteert, bij de zoutwinning is dat niet het geval. De bedrijven zijn, op de helft van Nedmag na, in handen van buitenlandse aandeelhouders en de concessies leveren niet direct geld op. De enige manier waarop de Nederlandse staat eraan verdient, is indirect, via vennootschapsbelasting die fluctueert met de winst die wordt gemaakt en de loonbelasting van de werknemers. Het zoutdividend gaat voor het grootste deel de grens over. Toch is zout van groot belang voor de economie van Nederland. Het wordt gebruikt in de chemische industrie voor de productie van onder andere kunststoffen. Een auto kan bijvoorbeeld niet rijden zonder zout.

Over wat nu echt de toegevoegde waarde van zoutwinning is voor Nederland, zijn opmerkelijk weinig gegevens beschikbaar. Uit het rapport Verkenning welvaartseffecten STRONG van onderzoeksbureau CE Delft uit 2016 blijkt dat dit een bewuste keuze is van het ministerie van EZK: "In Nederland zijn slechts drie bedrijven actief in de zoutwinning. Daarom zijn er geen exacte cijfers rond kosten en opbrengsten bekend,' luidt de constatering. In een voetnoot wordt die als volgt verder toegelicht: 'Vanwege het beperkte aantal zoutproducenten in Nederland is geen duidelijk beeld van de investeringskosten, exploitatiekosten en opbrengsten te krijgen. Uit concurrentieoverwegingen en vanwege het mededingingsrecht worden deze gegevens niet verstrekt."

Dat wil niet zeggen dat de Nederlandse economie als geheel geen baat heeft bij de zoutwinning. Als grondstof is zout van groot belang voor de chemische industrie, waar het wordt verwerkt tot grondstoffen voor onder meer kunststof en glas. Het zout dat door Frisia wordt gewonnen rond Harlingen, zo stel directeur Durk van Tuinen, is zo zuiver "dat het weinig behandeling nodig heeft en zo richting de chemische industrie kan. Het voldoet aan de strengere doelstellingen op het gebied aan duurzaamheid." Onderaan de streep is Nederlands zout daarmee volgens hem duurzamer dan de import van zout uit bijvoorbeeld India.

De vraag blijft dan in hoeverre de maatschappelijke baten opwegen tegen de maatschappelijke lasten. Zoals gezegd zijn die laatste bij de zoutwinning altijd met een beroep op de werkgelegenheid voor lief genomen. Ook als de baten vooral in private, buitenlandse zakken belanden.

De versnelde afbouw van de gaswinning in Groningen nadat duidelijk werd dat de nadelige gevolgen stelselmatig zijn onderschat, heeft echter ook de aandacht voor de gevolgen van zoutwinning aangewakkerd. Toezichthouder SodM had zijn handen vol aan de gas-problematiek, maar is de laatste jaren op het gebied van zout een stuk actiever geworden.

"We traden regelmatig op, maar we reageerden in het verleden puur reactief", licht Hoofd Ondergrond Wouter van der Zee van SodM toe. "De maatschappelijke aandacht voor de mijnbouw nam toe, dus ook voor de zoutwinning. Daar kwam bij dat het onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid naar de gaswinning in Groningen ertoe leidde dat wij meer mensen kregen. Met als gevolg dat we ook naar de zoutwinning als geheel zijn gaan kijken."

Dat leidt in mei 2018 tot publicatie van het rapport De staat van de sector zout. Daarin doet SodM aanbevelingen aan de zoutbedrijven en het ministerie van EZK. Na al die jaren is het voor het eerst dat zoutwinning door een overheidsinstantie onder de loep wordt genomen. Toeval of niet, die aandacht valt min of meer samen met de eerder genoemde incidenten, waarbij SodM reageert met strengere eisen en verscherpt toezicht (zoals bij Nouryon).

Maar van het terugschroeven van de totale zoutproductie zoals bij het gas is vooralsnog geen sprake. Daar is volgens Van der Zee van SodM op dit moment ook geen aanleiding toe: "Als je cavernes in de juiste vorm en op de juiste plek maakt, dan is er geen reden om daar categorisch nee tegen te zeggen. Mijnbouw is altijd omgeven door onzekerheden. Als wij het gevoel hadden dat zoutwinning echt niet veilig kon, dan zouden we de minister bij elk advies schrijven: doe het niet, want het kan niet veilig."

Wacht de zoutwinning uiteindelijk eenzelfde lot als de gaswinning in Groningen? Met veel discussie, ellende en uiteindelijk na veel strijd alsnog versnelde afbouw? Staatstoezicht op de Mijnen verwacht van niet. "Het is een andere discussie", zegt Van der Zee. "De omvang is anders. Zoutwinning wordt wel regionaal gevoeld, maar is landelijk minder een item. Ook omdat we te maken hebben met de leveringszekerheid van Gronings gas en daar zit een hele politieke dimensie aan. Die is bij zout een stuk minder."

Wel vindt Van der Zee dat er uit 'Groningen' lessen moeten worden getrokken. "Wij roepen bij elk dossier, dus ook de zoutwinning, tegen het ministerie en andere stakeholders: wees transparant en neem mensen er in mee. Wij sturen hard op die openheid, ook in de richting van de zoutbedrijven. Dat is de lijn en de les die je leert van Groningen."

Specialist bodemdaling Adriaan Houtenbos gelooft daar helemaal niets van. "Nog steeds gebeuren er dingen die niet waren voorzien. De onzekerheden rond de zoutwinning worden nog keer op keer onder tafel geschoven. Exact zoals bij het gas is gebeurd en nog steeds gebeurt. Dat lesje is echt niet geleerd."